【案情简介】

吴厝村是晋江市西园街道办事处砌田社区一个独立的村民小组，该村民小组共有耕地1000余亩。

1997年，吴厝村开展土地第二轮发包工作，村民根据土地承包方案取得若干亩土地的承包经营权，经营期限到2027年止。

2006年起，晋江市人民政府在吴厝村组织开展土地征收工作，吴厝村村民承包的水田、旱地、果园被晋江市人民政府强制损毁。村民认为，晋江市政府未依法办理征地审批手续，违法征收土地，侵害其土地承包经营权，于2009年4月向泉州市中级人民法院提起诉讼，要求确认晋江市人民政府征收和组织实施征收的行政行为违法。

 

【案件审理】

泉州市中级人民法院受理后，于2009年5月裁定将该案移交泉州市鲤城区人民法院审理。

原告诉被告存在以下违法行政行为：1、涉案土地存在基本农田，被告报批前隐瞒事实真相，骗取征地批复；2、报批之前没有制定“一书四方案”；3、未依法提交其征地是否符合土地利用总体规划和城市总体规划的文件；4、被告提交的三份批复实际上是同片土地，一共为39.9公顷，报批时采取化整为零的方式，分三次报批；5、报批前未召开村民代表会议；6、没有以书面形式将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人，没有将拟征土地现状的调查结果让被征地集体经济组织和农户确认，也没有书面告知被征地农户提出听证的权利；7、吴厝村现有900多亩土地被占用，但被告提出的三份批复只有241亩，而且是整个砌田社区的，不是吴厝村的，组织实施过程中存在严重的少批多占行为；8、征地公告和补偿安置方案公告没有依法进行，没有以书面形式告知原告所在村民小组和原告；9、公告内容违法，对农业人员安置采取货币安置方式，不符合法律规定；10、至今没有将补偿款发放予被征地农户；11、在组织实施过程中，没有依法落实被征地农民的变业培训和社会保障工作。

原告的证据有：1、土地承包经营权证，记载原告承包的土地包括水田和旱地；2、照片十二张，照片证明原告土地已基本被被告占用，土地被征用前有基本农田保护标志，种植水稻和番薯，系基本农田；其中第六张照片，证明吴厝整个村的土地都已被被告推平，占用面积应有900多亩；3、现场测绘申请，以确定被告在吴厝村实际占用土地面积。

晋江市人民政府（被告）答辩称：原告的诉讼请求中包括两个具体行政行为，即征收其土地的行政行为和组织征收其土地的行政行为，认为这两个具体行政行为是由两个不同主体作出的，认为：

一、村民的起诉不符合法定条件。首先，原告要求“确认被告征收土地的行政行为违法”的请求不属于法院受理范围，因为批准、决定征收土地的主体是国务院和省级政府，县级政府只能组织实施征地，而没有征收土地的职权；根据《行政复议法》第30条第2款规定，原告不服征收土地的行为只能向省级政府申请复议，省政府作出的复议决定为最终裁决，具有不可诉性。其次，原告在没有向有关部门申请行政复议前即对被告组织实施征收土地的行为提起诉讼违反《行政诉讼法》第30条第1款的规定。根据该规定，原告认为行政机关的具体行政行为侵犯其土地使用权，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，才可以向法院起诉。

二、原告的起诉已超过诉讼时效，诉讼请求应驳回。被告组织实施土地征收的依据是三份福建省政府城市建设农用地转用和土地征收批复，并于2006-2007年发布征地公告和补偿安置方案。原告于2009年起诉已过两年诉讼时效。

三、被告组织实施征地行为经过省政府批准，组织实施过程中发布了《征收土地公告》和《补偿安置方案公告》，并办理补偿登记，对相关权利人进行了补偿安置。

被告提供证据：1、省政府185号、191号、747号《征地批复》；2、三份征地公告，三份补偿安置方案公告，《征地补偿登记表》和《征地补偿安置费用表》各两份，张贴公告照片四张；3、土地利用现状图、土地利用规划图；4、《地类确认证明》五份及晋集有（2006）第0305号集体土地所有权证复印件一份；5、《征地告知书》及其存根各五份，《回执函》五份；6、《晋江市会展中心建设工程征地拆迁补偿安置实施方案》；7、《福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》；8、《资金到位证明》四份，《征地补偿费支付证明》一份；9、土地补偿汇总表；10、存折。

据此，法庭归纳出以下三个争议焦点：一、原告诉讼主体资格和起诉是否超过诉讼时效；二、原告在庭审中要求将确认被告征收行为违法改为确认被告征地报批行为违法是否属于变更诉讼请求；三、被告组织实施征收原告所承包土地的具体行政行为是否存在程序违法。

关于第一个争议焦点，法院认为，最高人民法院《关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》明确指出对涉及自然资源所有权或使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议前置程序。原告持有土地承包经营权证，提起本案诉讼符合最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第十六条的规定，具体有诉讼主体资格；诉讼时效问题，被告提供的证据不足以证明被告依法告知原告其组织实施征收土地的具体行政行为内容，原告的起诉没有超过诉讼时效。

关于第二个争议焦点，法院认为，征收是自上而下的行为，征地报批是自下而上的行为，征收和征地报批是不同概念。根据法律规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案原告无正当理由变更诉讼请求不予准许，因此本案审理的原告诉讼请求为确认被告征收和组织实施征收原告所承包土地的行政行为违法。因被告不是征收土地的主体，因此原告要求确认被告征收原告所承包土地的行政行为违法诉讼请求，法院不予审查，并另行作出裁定。

关于第三个争议焦点，法院认为：一、从被告提供的四张照片中均无法看出张贴公告的时间，且照片中公告没有加盖公章，公告内容模糊不清，因此被告提供的证据无法证明其合法履行了征用土地方案和征地补偿安置方案的公告程序。二、被告提供证据不能证明被告合法履行了征地补偿安置方案的公告程序，被告有义务将《征地告知书》送达原告，但其并没有送达。三、被告提供的存折不是原告本人持有，而是青阳信用社出具，不能证明原告领取被告支付的补偿款项。四、被告没有提供证据证明原告落实了就业培训和社会保障工作。

综上，被告组织实施征收原告所承包土地的具体行政行为程序违法。

 【判决结果】

确认被告晋江市人民政府组织实施征收原告所承包土地的具体行政行为程序违法。案件受理费50元，由被告承担。

 

【律师评析】

本案判决共20页，足见本案承办法官忠于事实，忠于法律的高度责任心。一方是“脸朝黄土背朝天”，“大字不识几个”的老农民，一方是大权在握的地方政府，法院敢于判决政府行为程序违法，这需要多少的勇气，笔者认为也只有李建河这样的法官才是共和国法制建设的中流砥柱。

但本案中仍然存在晋江市人民政府组织实施征收的土地四至、面积不符合，未批先占，少批多占的实体违法行为。根据庭审查明的情况，晋江政府已在庭审中明确认可：村民所承包的土地被征占，系被告组织实施的。那么，根据《土地管理法》第43-46条规定，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续，国家征收土地的，应当经过省级人民政府或国务院审核批准，只有依照法定程序批准后，县级以上地方人民政府才能予以公告并组织实施。在晋江政府明确承认“村民承包的土地系其组织实施”的情况下，晋江政府组织实施征收村民土地的行为是否取得省级以上人民政府的《批复》是认定其合法性的前提。庭审中，晋江政府出具了三份《批复》，但从三份《批复》内容上根本看不出村民承包的土地已列入其范围，因此晋江市政府依法应当举证证明：三份《批复》与村民承包土地的关联性，否则该证据不能作为支持其具体行政行为合法的依据。

村民在一审庭审中，提出申请对晋江政府征占土地位置、四至、面积等进行测绘，以确定村民被强占的土地是否在三份《批复》范围内，原审法院接受申请后以“申请人测绘的事项属于被告举证范围”为由予以驳回，村民认为原审法院的驳回理由是合法充分的。也就是说，三份《批复》与村民承包地的关联性应当由晋江政府提供证据予以证实，但其却拒不出具相关证明，也未作任何说明。原审法院在判决中也只是确认了三份《批复》的真实性，并未确认其合法性和关联性，根据《行政诉讼证据若干规定》，应当认定村民承包土地并不在三份《批复》批准的范围内或晋江政府组织实施时存在少批多占，未批先占的违法行为。因此，晋江政府组织实施征地的行为，不仅程序违法，其在实体上也违反法律规定和省政府《批复》依据。

2010年12月26日，泉州市中级人民法院作出终审判决，晋江市人民政府征地行为违法终被司法确认。

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