孙事龙：农地征收补偿标准演变过程

建国以来，我国征地补偿标准经历多次调整，但社会矛盾却越演越激烈，借此，回顾一下耕地征收补偿安置标准演变历程。

    一、1953年12月5日，政务院发布《国家建设征用土地办法》，其中第8条第1款规定：被征用土地补偿费，在农村中应当由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。一般土地以其最近3年至5年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有公用地可以调剂，亦须发给调剂土地的农民以迁移补助费。

笔者提请注意的是，3年至5年产量的总值，实际就是被征土地平均年产值的三至五倍。

    二、1958年1月6日，国务院发布了修改后的《国家建设征用土地办法》第7条第2款规定：征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。对于一般土地，以它最近两年至四年的定产量的总值为标准；对于茶山、桐山、鱼塘、藕塘、桑园、竹林、果园、苇塘等特殊用地，可以根据具体情况变通处理。

    笔者提请注意的是，补偿标准由1953年的三至五年年产量总值降为2至4年的年产量总值。

    三、1982年5月22日公布《国家建设征用土地条例》，对征地补偿费、安置补助费分别作出规定。

    1.该条例第9条规定， 征用土地应当由用地单位支付补偿费，各项补偿费的标准：（1）、土地补偿费。征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的３至６倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。各类耕地的具体补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府在此范围内制定。征用园地、鱼塘、藕塘、苇塘、宅基地、林地、牧场、草原等的补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定。征用无收益的土地，不予补偿。（2）、青苗补偿费和被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物补偿费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定。但是在开始协商征地方案后抢种的作物、树木和抢建的设施，一律不予补偿。

　  2.该条例第10条规定， 为了妥善安排被征地单位的生产和群众生活，用地单位除付给补偿费外，还应当付给安置补助费。安置补助费的标准： （1）、征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的２至３倍，需要安置的农业人口数按被征地单位征地前农业人口（按农业户口计算，不包括开始协商征地方案后迁入的户口和耕地面积的比例及征地数量计算。年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的１０倍。

    3.个别特殊情况，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的２０倍。

    笔者注意到：该《条例》首次规定了征地补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补助费和剩余劳动力安置途径以及户口在一定条件下可转为非农业户口或城镇户口。其次，土地补偿费、安置补助费分别按照被征地年产值乘以一定倍数，且两种倍数相加比过去有了明显增加。

四、《土地管理法》自1987年1月1日起施行。该法第27条规定， 国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定；被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 
    该法第28条规定， 国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费。 征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍。征用其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。 
    该法第29条规定， 依照本法第27条、第28条的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍。

    笔者提请注意，该法同样规定了剩余劳动力安置途径和户口在一定条件下可转为非农业户口或城镇户口，也规定了原有的集体所有的财产和所得的补偿费、安置补助费，由县级以上地方人民政府与有关乡（镇）村商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不得私分。

五、1998年《土地管理法》作出修改，该法第47条规定， 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

    征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定；征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金；依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

六、国务院国发〔2004〕28号发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行。

    笔者想指出的是，法定最高标准理解不一。在具体案件中，被征地人认为，法定最高标准是指按照《土地管理法》第47条第6款的规定精神，土地补偿费和安置补助费总和超过土地被征收前3年平均年产值30倍基础上。而征地方却认为，法定最高标准根据该条第2款规定理解，土地补偿费为耕地被征收前3年平均年产值10倍，安置补助费6倍，合计16倍。

七、国土资发〔2004〕238号《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。

    另外规定，有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。区片综合价正式出台。

八、世界各国征地补偿大致分三类

    1.按市场价格补偿，即以被征收土地征收时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，包括财产的现有价格和财产的未来盈利。例如，美国、英国、我国香港地区等。

    2.按裁定的价格补偿，指按法定征收裁判所或土地土地估价机构裁定或估定价格补偿。如法国以征收土地周围土地的交易价格或所有者纳税时的申报价格为参考，由征收裁判所裁定补偿标准。

3.按法定标准补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿，如韩国在执行公示地价的区域，土地补偿额以公示的基准地价为准。