孙事龙律师解读土地租赁合同纠纷一案
徐州市九里区人民法院审理原告徐州市九里区九里办事处孤山村委会第七村民小组与被告毕振强土地租赁合同纠纷一案民事判决书
（2007）九民一初字第0030号
原告徐州市九里区九里办事处孤山村民委员会第七村民小组（以下简称：第七小组）
负责人毕兴民，该第七小组组长
委托代理人秦景敏，江苏徐州恒邦律师事务所律师。代理权限，特别授权代理。
被告毕振强，男，1969年12月出生，汉族，农民，住徐州市九里区九里办事处孤山村八组。
委托代理人吕世先，徐州市云龙区铜山法律服务所法律工作者，代理权限：特别授权代理。
原告徐州市九里区九里办事处孤山村委会第七村民小组与被告毕振强土地租赁合同纠纷一案，本院于2006年12月26日受理后，依法组成合议庭进行了审理，于2006年12月30日、2007年元月22日、同年2月28日、3月20日公开开庭进行审理。原告第七小组代表人毕兴民、委托代理人秦景敏，被告毕振强及委托代理人吕世先到庭参加诉讼，本案已经本院审判委员会研究决定，现审理终结。
原告第七小组起诉称：2004年1月份，原告方原负责人潘荣光在全体村民不知道情况下，私自与被告毕振强签定《土地租赁协议书》一份，被告租到土地后，不仅未交付租金，而且在该土地上违法建造房屋，还违法转租给他人，又改变了土地的用途，原告认为：原、被告双方签定的“土地租赁协议”违反了《村民委员会组织法》和《土地法》的相关规定，是无效协议，故提起诉讼，要求判令“土地租赁协议”无效，被告返还所承租的全部土地。
被告毕振强针对原告的诉请、答辩称：原、被告双方签订的“土地租赁协议”没有违反国家法律法规，是双方当事人真实意思表示，且还有孤山村委会的监督盖章认可，被告方已按照该“协议”的约定实际履行，已支付了十年的租金，也实际履行三年之久，是有效协议，应当继续履行，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原告第七小组为证明其诉请主张，提交以下证据材料并经相对方当事人予以质证：1、“土地租赁协议书（复印件）”一份，主要证明原告方原组长潘某某私自与被告签订“协议书”，违反《村民委员会组织法》和《土地法》的法律规定，是无效协议，被告毕振强质证认为：签订该“协议书”是经原、被告双方认真协商，是真实意愿的反映，而且约定承租的土地是荒地，不是可耕地，租赁或转租土地没有违反法律的规定，被告方也履行该协议已三年之久，也足额交纳了十年的租金（用修下水管道款折抵），所以该土地租赁协议是有效协议；2、照片五张和转租协议一份（复印件），主要证明：被告毕振强租赁原告的土地后，未经原告方同意、违法建造六间房屋、又将租赁的土地转租给王某某、周某某用于机械设备修理和废品收购，改变了原告方农用土地的用途，违反了法律规定，是无效协议，被告方经质证，对五张照片反映的客观现实状况无异议，但被告认为将土地转租给王某某、周某某用于修理挖掘工程机械设备和收购废旧品，是经过原告方原组长同意的，并且在我乘租土地上王某某所盖的四间和我所盖二间房屋以及拆除承租土地的一间“传达室”和“过道房”也是经过原告的负责人同意的，所以是有效协议。
被告毕振强为证明其答辩观点，提交以下证据材料并经原告方质证：1、“规划图”（复印件）一份，证明被告租赁原告土地在1998年时其中有一片汪塘和荒地，现在是建设用地，不是耕地的位置、客观地貌的事实，原告方经质证认为，被告出具所谓的“规划图”无合法来源、也无出处和制图单位，不是合法有效的“规划图”，不能证明被告的观点；2、提交原告与其他人签订的土地租赁协议三份，主要证明：原告还继续与其他多人签定和履行租赁土地协议，这些都是正在继续履行的协议，既是有效协议，则我与原告签订的土地租赁协议也是有效协议，原告方对此质证认为：被告提交的三份“租赁协议”与本案无关联性，被告不能以此来证明原、被告双方签定的“土地租赁协议”不违反法律的规定，且被告改变租赁原告土地的用途，这就是违反法律规定，所以是无效协议。 3、提交照片三张，主要证明：租赁土地后，作为承租人的被告方按协议的约定投入了资金修建好下水道，折抵交纳给原告十年租赁费用、合同已实际履行的事实，原告方质证认为：照片不能够证明被告确实已投资修建下水道的事实，被告若修建，应有出资修建下水道的规划（规格：长、宽、深）、材料、人工费用的证据，再者与本案租赁合同的效力没有关联性，不应作为证据采信。4、证人潘某某的证言一份，主张证明，被告先出资二万元修建下水道，折抵租用原告土地十年的租金和拆除一间房屋和过地底（过道）是经原告方原组长同意的事实。原告方质证认为，出资二万元修建下水道，应有修建的相关材料、账目等予以证明，并非潘某某一纸证言能证明清楚，要求证人潘某某出庭证实；经证人（原第七小组组长潘荣光）出庭，证实了与被告签订“土地租赁协议书”的过程，原告方质证认为:潘某某的证言证实了,签协议时未与村民议事小组协商，是私自与被告签定的协议，由被告修建下水道、费用款是否花费二万元，都无规划、设计和支、用款的材料证明，仅是签协议时的估算，被告所承租的土地是农用土地（苇塘）的事实。被告方对证人潘某某的出庭证言质证认为，其证人证言客观实际，符合当时签订协议时的客观真实特征。
经审理查明：2004年1月1日，被告毕振强与原告方原负责人潘某某经协商，签订“土地租赁协议书”一份，由被告毕振强租用原告方集体所有的位于我市三环西路路西、原“体育之乡”环岛雕塑南200米处，东、西长约50米，南、北长约55米，约4.2亩土地（协议书签订是荒地）和沿三环西路的房屋一间和“过道房”一间，该协议还约定：由毕振强租赁期限二十年，每年交租金二千元整，并投资修建孤山七组的下水道，资金二万元，从租金中扣除等条款；九里区九里办事处孤山村民委员会作为监督单位在原、被告的“协议书”上盖章确认。被告毕振强承租后，对承租的土地也进行了修整并拆除了承租的一间房屋和过道房一间，又将此4.2亩土地的大部分转租给王某某作为工程机械设备修理的厂地，王某某盖砖混结构房屋四间，被告毕振强也起盖房屋棚二间又转租给周某某作为废旧品收购站使用。被告毕振强以已修建下水道，投入资金二万元折抵十年的租金为由，而至今未付租金给予原告。原告方于2006年5月8日，以与毕振强签订的“土地租赁协书”未征求第七小组全体村民和第七理财小组同意、属原组长个人行为为由，向毕振强发出“通知”：租赁土地协议作废，限毕振强在一定期限内搬走，归还土地，毕振强则提出继续履行“租赁协议”，故原告提起诉讼。
本院依据原告方的申请和案件审理的需要，对涉案“土地”的性质问题，于2007年2月和3月份，到相关行政机关进行查询，九里土地分局提交九里区土地现状图材料和相关材料，我院又从市国土局、市规划局和铜山县国土局调取相关涉案争议土地的材料和图示，本院又派员到原、被告诉争涉案土地的地点进行实地测量，原、被告在场并绘制图例，进行核实，前述证据材料开庭也经原、被告双方当事人质证，并签字确认。从相关国家行政机关提供的图示、材料证明：原、被告诉争的租赁土地，除原“大孤山化工厂”是被依法征用为建设用地和1992年，在原“大孤山化工厂”基础上“大孤山化工厂”又扩建一车间（在涉及本案“租赁土地”西部）是建设用地外，其余土地均未办理征用土地的审批手续，该土地属孤山村农民集体所有，为农业用地的事实；经开庭质证，原、被告当庭对诉争租赁的“土地”进行比对，原、被告双方确认：原大孤山化工厂南、1992年原大孤山化工厂“新扩建的一车间”东、原拾屯乡“顺堤河”偏东北、三环西路路西的约4.2亩的土地为农用（原有荒置的苇塘）地。
上述事实，有原、被告双方当事人签订的“土地租赁协议”，反映出原、被告双方租赁土地的事实关系，本市国土局、规划局、九里区国土分局、铜山县国土局向我院提供的涉案土地的图示、说明等材料，我院实地勘验绘制的和当事人双方确认的图示，也反映出：被告承租的约4.2亩土地是农村用地而非被依法征用过的建设用地的事实关系，应作为是本案的证据，予以确认。有原告提交的照片和“转租协议书”也经毕振强质证，反映出毕振强将承租的土地转租于他人作为修理、生产经营机械设备的场地及收购废旧物品场地的现状和客观事实，应作为本案认定事实的证据。对被告毕振强提交的：“规划图”（复印件），因无合法有效规划部门的认可，无制图单位的确认，也无出处，且原告方提出异议，毕振强持此“规划图”不能够证明与“土地租赁协议”有必然的牵连关系，本院不予采信。对被告毕振强提交的原告方将其农用土地继续转租他人的“转租协议”继续履行，以此证明：原告将土地（荒地）租赁与被告的“土地租赁协议”也是有效的观点，因原告方提出毕振强租地后改变了农用土地用途的异议，本院认为，被告提交的该组材料与本案并非同一事实和法律关系，不能作为本案定案的事实证据。对被告毕振强提交一份自记修下水道的价款记录，折抵应交给原告租赁费主张，经原告方质证认为第七小组原就有排水沟，也有下水道，被告无证据修建，原告不认可修建下水管道的费用，合议庭认为证人潘某某应出庭作证，证人潘某某出庭证言：签定修建下水道条款时，未进行规划设计、计算工程量和人工工资等事宜，仅是估算，合议庭认为，被告未提交修建下水道工程的规划、材料投入、人工工资支出费用的证据材料，不能证明被告为修建下水道实际支付二万元的事实，对被告的此份自记记录，不能作为证据予以采信。
本案原、被告双方当事人争议的焦点问题是：原、被告双方签订的“土地租赁协议”是否有效，原告方应否收回出租给被告涉案的土地问题。
原告方坚持主张：2004年1月1日，原、被告双方所签订的“土地租赁协议”无效，被告应交还所承租的“土地”。
被告毕振强主张，双方所签订的“土地租赁协议” 不违反法律的规定，是有效协议，原、被告双方应当继续履行。
本院经开庭审理，结合原、被告双方提交的证据材料、主张的观点以及本院到相关行政机关调取的“土地”资料，综合评议认为：
1、原告方原组长潘某某在未经第七小组村民或村民议事理财小组同意的情况下，就以第七小组名义将位于本市三环西路“体育之乡雕塑”环岛南200米路西的约4.2亩农用土地（荒地）租赁给被告毕振强，违反了《村民委员会组织法》第19条关于涉及村民利益的重大事项，必须提请村民会议讨论决定的规定。
2、被告毕振强承租涉案“土地”后，将该宗“土地”的一部分转租给王某某作为工程机械设备修理、经营的场所，其余部分土地又盖房屋棚后转租给周某某从事收购废旧物品生意，改变了农用土地的用途，违反了我国《土地管理法》第六十三条的规定：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农民集体所有的土地未经依法批准，用于非农业建设的，应当认定该使用土地的合同无效。
所以原、被告当事人所签订的“土地租赁协议”虽已履行三年，在这期间，原、被告双方在履行过程中争议纠纷不断，并且经审查，违反我国《土地管理法》和《村民委员会组织法》的相关规定，依据我国《合同法》第五十二条第五项的规定，应认定该“土地租赁协议”无效。“合同”无效后，因该“合同”取得的财产，应当予以返还，原告方原组长代表原告在明知是农用地，还出租给被告又同意其建房又转租给他人，改变了农用土地用途，具有过错，被告毕振强也明知所承租的土地未被依法征用为建设用地，而改变承租农用土地的用途，也具有过错，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任；被告承租原告的“土地”应返还给原告，原告应将被告承租“土地上”投资建造的房屋等财产，返还或折价补偿给被告。
本院基于对原、被告双方所签订“土地租赁协议”无效的认定，向双方当事人当庭释明：“协议”无效后，当事人双方因该“协议”取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。但被告毕振强及委托代理人表态：坚持其答辩的观点，认为原、被告所签定的“土地租赁协议”合法有效，应当继续履行；被告也不提交相关投入财产、资金的证明材料，导致被告承租原告土地期间可能投入的财产，本院无法进行查明和审理；对原告诉请的“土地租赁协议”无效和被告应返还承租土地的主张，有事实依据，且符合我国法律的规定，本院予以支持；对被告提出的“土地租赁协议”有效、应当继续履行的观点主张，不符合我国《土地管理法》和《村民委员会组织法》的规定，本院不予支持；对原告方应当返还给承租人毕振强承租涉案“土地”所投入的财产，被告毕振强可持相关证据，另行主张其权利；本院数次作双方当事人的调解工作，双方还是各持己见，致调解未果。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八的规定。判决如下：
原告第七小组与被告毕振强所签订的“土地租赁协议”无效；被告毕振强应将承租原告的“土地”于本判决生效之日起三十日内返还给原告，
案件受理费和其他诉讼费用计800元，由原告负担400元，被告负担400元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 孙 铭
审 判 员 冯 光
代理审判员 王成 林
二00七年三月二十六日
书 记 员 郭 玉 玲
来源：中国法院网江苏站点
编辑：陈秀军
【孙事龙律师点评】：
1、本案实际是“以租代征”的典型做法。所谓以租代征，是通过租用农民集体土地进行非农业建设的行为。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。
不论当事人是否自愿和真实意思表示，以租代征规避法律建设用地管理制度属于违法行为，当属合同内容因违反法律而无效情形。
我国《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定：涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
本案在合同订立程序上存在问题，未经村民讨论决定，而是村民组长利用职权做主与被告达成协议，如果是普通合同，村民小组长作为负责人代表单位与他人签约是有效的，但涉及村民利益的合同，必须符合《合同法》和《村民委员会组织法》两法方可生效。
3、本案涉及合同无效的过错和法律责任承担，即赔偿问题，被告完全可以主张。如果是村民小组长个人越权造成的，必要时，申请追加其为第三人，承担相应的法律责任。这要结合合同内容和签订合同协议过程来确认了。
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