一、宅基地使用权概念
包括最新出台的《物权法》对于宅基地使用权概念没有统一过，要回答什么是宅基地使用权应该清楚两个基本问题，一是何为宅基地，二是集体土地使用权概念。
长期以来，人们习惯于把宅基地等同于宅基地使用权。宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。是指建了房屋、建过房
屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村
集体经济组织。
集体土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利。农民集体土地使用权可分土地承包经营权、宅基地使用权和建设用地使用权。《物
权法》第124条-134条是关于土地承包经营权规定，第135条-151条是关于建设用地使用权规定，第152条至155条是关于宅基地使用权规定。
笔者认为，宅基地使用权是农村集体经济组织依法经过申请、审批特定程序后分配给其成员享有的用于建造住宅的没有使用期限的对于集体土地占有、使用、收益权利。
二、宅基地使用权特征
与其他不动产物权相比，宅基地使用权有明显的特征。
（一）宅基地使用权以成员权作为基础。宅基地使用权并非从土地市场可以随意出让、转让等方式取得。其必须以是否具有集体经济组织成员资格作为取得
基础，身份合法才能有资格向农村集体经济组织申请宅基地，一些宅基地房屋买卖无效问题就出在非本集体经济组织成员。
(二)宅基地使用权目前没有使用期限限制。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了土地使用权出让最高年限：居住用地七十年；工业用地五
十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。但目前宅基地使用年限没有规定，也就是永久性使用权，或许将来的土地制度改革，对这一方面做出新规定。
（三）宅基地使用权具有福利性。我国建立了土地使用权有偿和无偿取得两种制度，国有土地无偿使用是通过划拨方式进行的，《土地管理法》、《房地产管理法》和国土资源部的《划拨土地目录》对于划拨土地均做出了规定。宅基地肯定是无偿取得的，其不属于划拨土地范围，因此，宅基地是分配取得的福利性财产。如同城市里的经济适用房、廉租房，都是福利色彩。
有个概念一直争议不断，宅基地使用权是否属于划拨性质。从笔者代理的一些拆迁案件看，部分地区认为宅基地就是划拨土地，甚至出现在规范性法律文件
里，如1985年3月1日实施的《北京市农村建房用地管理办法》第10条规定：“申请划拨宅基地应由本人提出，经村民委员会和集体组织审核，不动用耕地的，由乡人民政府批准；动用耕地的，由区、县人民政府审批，报市农村土地管理部门备案”。
对此，笔者认为，宅基地并非现代土地管理制度下的划拨土地。划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。划拨土地使用权有两种基本形式：（1）经县级以上人民政府依法批准，土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权。这种划拨土地使用权有两个显著特征：一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权必须缴纳补偿、安置等费用。（2）经县级以上人民政府依法批准后，土地使用者无偿取得的土地使用权。这种划拨土地使用权也有两个显著特征：一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权是无偿的，也就是说无须缴纳任何费用、支付任何经济上的代价。
宅基地不宜定性为划拨土地理由：①划拨土地是针对国有土地而言，其是与土地出让制度相对于的概念；②划拨土地收回一般是无偿的，宅基地除丧失使用资格外则需要通过土地置换或者拆迁补偿后有偿收回；③我国自1986年出台《
土地管理法》以来，没有一部法律把宅基地作为划拨土地；④宅基地房屋转让不需要交纳土地出让金，而划拨土地房屋买卖则补交土地出让金。宅基地分配取得与划拨取得是有着不同含义的，在拆迁和收回土地使用权时有着利益关系。
（四）宅基地使用权属于用益物权。所谓用益物权是指权利人对他人所有物享有的以使用、收益为目的的物权，由于宅基地所有权属于农村集体经济组织所有，农民只能行使宅基地占有、使用、收益的权利。宅基地不能随便处分，即转让、抵押等行为都受到法律设定的条件限制。
（五）宅基地使用权具有浓烈的政策性。我国关于宅基地管理制度有《土地管理法》等法律规定，但更多的是政策性规定，如《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，各地结合自己的实际情况出台了政府规章或规范性文件政策等，如《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》、《河北省农村宅基地管理办法》由于没有专门的宅基地管理法律，政策性规定目前有较高的法律价值，常作为判案的主要依据。
三、一户一宅法律制度
1998年修订后的《土地管理法》第62条第1款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。何为一户一宅，其含义和界定标准争议很大。1、一户一宅的理解。顾名思义就是一户人家只能有一处宅基地建房。一宅一般容易理解与掌握，但对于什么是一户，时有争议。是户口簿，一户人家，一个门户，各地理解与做法五花八门。
2、部分做法的价值研究
（1）以户口簿为单位，一个户口簿一处住宅。其优点是判断标准单一，减少人为主观因素，缺点是有的户口簿上登记10多人，有的则一人有一户口簿，如果选择这单一标准作为宅基地批准条件，显然不公平。（2）以已婚男子作为一户标准，每对夫妻审批一处宅基地。优点是考虑农村风俗习惯，男子结婚在本集体经济组织定居，生产、生活，繁育后代，结婚后应该给其独立生活条件，建房是基本需求。缺点是：男女不平等。
（3）以男性达到一定年龄作为审批宅基地户的计算依据，有地方规定18岁，22岁，25岁等，优点是标准统一，缺点是：未婚批宅基地资源配置不合理，男女平等。
（4）无论男女，婚后且保留本集体经济组织成员资格的为一户，作为审批宅基地的条件。
（5）以婚后分家单独生活为一户单位。优点是分家后建房可以节约资源，缺点是为了批宅基地，和睦的大家庭被分解。
（6）独生子女户与多子女户关系。独生子女结婚后，如果父母已经建房取得宅基地，独生子女是否再批宅基地，各地做法也不同，笔者认为，还是根据土地是否紧张作为政策制定依据，只要政策统一，也不会引起矛盾。如笔者在办案中就遇到，两个以上子女分别计算户数，父母不再重复算户；独生子女算一户，加宅基地面积20平方米。这很公平，也符合计划生育奖励政策。
由此可见，一户一宅作为农村宅基地审批的基本原则，其在实践中操作起来是尺度十分难把握，必须依靠各地各地的实施细则，把原则性规定细化到各种具体情况；避免利益冲突，激化社会矛盾，防止少数干部滥用职权。
四、宅基地使用权确权
（一）登记制度
土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。宅基地登记包括初始登记、变更登记、注销登记和更正登记。当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。注销登记是指因土地权利的消灭等而进行的登记，如土地收回、征收、人民政府判决使原权利消灭等。更正登记主要是针对登记事项错误进行更改。
根据《物权法》第9条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。我国《物权法》的规定显然是以不动产物权登记生效主义作为不动产物权变动的原则
，宅基地作为不动产，也须遵照这一规则。
我国各地对于宅基地登记实行了两种方式，一种是房屋和土地一本证，即房地产证或房产证载明土地、土地证载明房产，如北京发放的集体土地建设用地使用权证就是集体土地房地产登记一起的有效证件；另一种做法是房屋和土地分开登记，江苏省就采取这种做法，分别领取房产证和土地证。
我国的土使用权登记制度始于解放初期，当时土地属于私有，各地颁发的《土地房产所有证》就是依据。后来一度时期法律缺失，政治气息浓烈，中断了发证登记工作，自上世纪八十年代全面推行新建房屋发新证、旧房补发换发证。
关于土地登记，也有专门性规定，国家土地管理局在1995年12月18日发布《土地登记规则》，其根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》制定的，目的是为建立土地登记制度，维护土地的社会主义公有制，保障土地权利人的合法权益。随着2007年10月1日《物权法》实施，国土资源部于2007年12月30日公布了新修订的《土地登记办法》，自2008年2月1日起施行。应该说登记工作进入了有法可依的时代。

（二）五十年代人民政府颁发的《土地房产所有权证》效力及与此相关的土地权属争议在实践中，经常发生当事人持五十年代人民政府颁发的《土地所有证》和《土地房产所有证》主张土地权利的案件。处理这类案件，不能简单地肯定或者否定上述书证的效力，并据此确认土地权利的权属，而要考虑到土地权利历史演变的情况。自上世纪五十年代，我国的土地所有权制度经历了一系列的演变过程，农村土地从私有制到集体所有，城市土地从私有制到国家所有。因此，在五十年代土地公有化之前，有关人民政府发放了大量的《土地所有证》和《土地房产证》是有效法律凭证，土地公有化改造完成之后，原《土地所有证》和《土地房产证》关于土地所有的内容已经没有了法律依据，不能作为土地所有权的法律凭证。如属于农用地或者未利用地，土地所有权属于农民集体，如属于集体分配的自留地、自留山，则其土地使用权属于农户；其他农用地根据土地承包合同确认土地承包经营权。其他人不得以持有的《土地所有证》和《土地房产证》主张土地所有权、土地使用权或者承包经营权；如属于建设用地使用，如果是持有《土
地所有证》和《土地房产所有证》者一直使用至今的，应依法确认其建设用地使用权；如果持有《土地所有证》和《土地房产证》者并未一直使用，而由人民政府依法批准使用的，其土地使用权应属于现使用者，持有《土地所有证》和《土地房产证》者主张土地使用权的，应当不予支持。
另外，我国在上世纪九十年代初期对于建设用地特别是宅基地房屋、土地进行了全面普查与登记发证，几乎所有旧证收回或者失效，取而代之的是县、区级人民政府房地产合一一证或者房产证、土地证两证。除特殊情况，如权属纠纷、人员服刑、历史遗留问题等未能把五十年代建设用地《土地所有证》和《土地房产所有证》换发或者收回外，其余均应该持有新证。当然，我们应该尊重历史，确属由于各种原因未换证的，事实求是的对于合法权属予以认定。

（三）宅基地使用权争议解决
宅基地所有权属于村集体经济组织，宅基地使用权争议非常普遍。1986年的《土地管理法》第13条：个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。1995年5月1日起施行的《关于确定土地所有权使用权的若干规定》第2条规定：土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。
《行政复议法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
由此可见，宅基地使用权争议经过土地管理部门下达处理决定后，不服该决定的，只能申请复议。复议做出后存在着终局性和可诉性两种可能，确权的属于复议后不得起诉情形，即终局性复议。侵权的则在复议做出后可以进行诉讼。
如果是村民之间因宅基地侵权行为提起的排除妨碍、相邻权纠纷则按照民事案件直接向人民法院提起诉讼。如果是利害关系人对其他村民批准的建房规划、许可类不服的，则可直接提起行政诉讼。
五、宅基地使用权法律体系的建立
1、第一阶段，1949建国后年至1982年3月《村镇建房用地管理条例》颁布前。这一时期的农村宅基地管理各级文件和基层组织作用代替了法律，法律缺失。1950年6月30日，中央人民政府公布施行《中华人民共和国土地改革法》，该法共40条，虽然涉及到土地分配制度，整部法律没有一条提及农村宅基地管理问题。从1949年-1952年的三年时间里，没收了大量地主土地分配给农民解决吃住，对于宅基地做法没有统一法律规定。1951年12月中央起草了《关于农业生产互助合作的决议》，1953年中央发出了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产互助合作的决议》，1963年3月20日中共中央下达《关于对社员宅基地问题补充规定的通知》，1978年起全面推进农村土地家庭承包制。这些都是农村集体土地的重大改革，而对于农村宅基地问题，除少数文件提及外，立法一直停滞不前。。1981
年国务院下发了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，强调宅基地用地规范化、节约化管理。
2、第二阶段，1982年到1998年8月《土地管理法》修订通过前。《村镇建房用地管理条例》是我国解放后第一部有关宅基地管理的专门性行政法规，对于宅基地规划、用地标准，审批程序均做了详细规定。随后1986年《土地管理法》出台，其对建设用地做了专章立法，关于宅基地申请审批有具体条文规定。1990年1月3日国务院下发《批转国家土地管理局“关于加强农村宅基地管理工作请示”的通知》，1993年11月1日《村镇建设规划管理条例》施行。
这一时期宅基地管理制度特定是，①从依靠政策文件到法律、法规的陆续出台；②申请、审批、争议处理等权利核心在乡镇人民政府；③完善登记、发证工作，限制了面积，制止乱占、乱用；④1990到1993年一度时期施行宅基地适用制度，但很快被取消；⑤由于权利集中在乡村，出现了把关不严，土地流失，社会矛盾增多现象。
3、第三阶段，1999年1月至今。修订后的《土地管理法》实施，同年国务院发布《土地管理法》实施条例。同年3月，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，2004年10月21日，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，2004年11月2日，国土资源部发布《关于加强农村宅基地管理的意见》，2007年12月30日国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，2008年1月1日《城乡规划法》实施。这一时期，宅基地管理的特点是：①法律、政策日趋完善，宅基地管理制度更加严格和规范；②强调宅基地与本集体经济组织身份关系，禁止非法批地，特别是禁止城镇居民到农村购买宅基地房屋和审批宅基地；③审批权由以乡镇为核心转为统一由县级以上人民政府审批、登记发证；④加强规划管理和土地利用计划管理，尤其是耕地作为建设用地的严格制度。

 

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