2007年8月30日，全国人大常委会通过《关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》，将《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》）第四十二条规定的征收国有土地上房屋的立法权授予国务院，从而揭开了房屋征收行政立法的序幕，也预示着现行《城市房屋拆迁管理条例》（下称《拆迁条例》）历史使命的终结。人们普遍认为，《物权法》于今年10月1日正式实施时，将是现行《拆迁条例》停止执行之期，因而国务院的房屋征收立法迫在眉睫。但是，时间的紧迫并不是立法粗糙的借口。笔者认为，城市房屋拆迁制度向房屋征收制度调整与社会公众息息相关，且疑难问题颇多，有必要审慎立法，科学立法。
　　因此，从审慎立法、科学立法角度出发，房屋征收立法应处理好如下八大关系：
　　
一、公共利益与商业利益的关系
　　
       《物权法》将城市房屋拆迁定性为国有土地上房屋征收，明确城市房屋拆迁须有公共利益需要，这对于解决城市房屋拆迁制度的合宪性危机有着决定性意义，同时也有利于纠正城市房屋拆迁实践中混淆公共利益与商业利益的严重问题。因此，房屋征收立法应当明确公共利益系房屋征收合法性基础，并在一定的范围内清晰厘定公共利益的范围，实现宪法及相关法律公共利益标准的具体化。
　　公共利益因其公共性，其形成过程中即包含着各社会主体之间的利益衡量、拆冲，即使是城市房屋拆迁过程中人们普遍垢病的房地产开发企业，也可以其利益为诉求参与公共利益的形成。因此，房屋征收立法时虽然应纠正《拆迁条例》混淆公共利益与商业利益拆迁的问题，但不能简单化地以主体为标准区隔公共利益与商业利益，将公司企业的经营性行为排斥于房屋征收之外。特别是在当前公用事业民营化发展的大潮影响下，即使是人们公认的交通、市政公用等公益事业中，也随处可见公司企业逐利而来的身影，而在城市房屋拆迁实践中，因政府限于财力，旧城改造的拆迁往往须通过招商引资方能完成。
　　因此，商业利益并不与公共利益水火不相容，公司企业在商业利益驱动下，也可以为公共利益目标作出贡献。房屋征收立法所应把握的关键，是应当设定法定程序使得公共利益在公共参与后，多方利益表达、权衡的机制中形成，而非在封闭、狭小的空间内由少数人拍脑袋决定。
　
　二、征收决定与征收补偿的关系
　　
        在现行城市房屋拆迁制度下，拆迁许可与拆迁补偿处于两个不同的阶段。即使拆迁人取得拆迁许可后，被拆迁房屋产权仍然属于被拆迁人所有。拆迁人只有签订拆迁安置补偿协议或取得拆迁裁决，并同时承担相应的安置补偿义务，方可要求被拆迁人履行搬迁义务，进而取得被拆迁房屋的控制权。因此，在未签订拆迁安置补偿协议或形成拆迁裁决时，被拆迁人依法享有拒绝搬迁权。而且，依《拆迁条例》第十六条规定，在已有拆迁安置补偿协议或者拆迁裁决的情况下，如果拆迁人未对被拆迁人进行货币补偿或提供安置用房、周转用房，被拆迁人甚至可以在诉讼中拒绝强制拆迁。
　　但是，如果房屋征收立法继续沿用旧《拆迁条例》拆迁许可与拆迁补偿分处不同阶段的思路，将会导致征收决定与征收补偿的分离，即先由政府下达征收决定，然后再由政府或其他人对被征收人进行补偿。按照一般理解，政府征收决定向社会公布或者向相对人送达时生效，而依《物权法》第二十八条规定，会在此时产生被征收房屋物权的变化：被征收人消灭物权，征收人取得物权。在被征收人尚未确定补偿条件或获得补偿时即消灭其对被征收房屋的物权，会产生这样的法律后果：被征收人不能以物权人身份与征收人或其他主体签订补偿协议，也不能继续享有上述《拆迁条例》已经赋予拒绝搬迁权，遑认强制拆迁时的拒绝搬迁权了！
　　在城市房屋拆迁实践中，由于拆迁安置补偿资金不到位，经常发生被拆迁人搬迁后，不能及时获得补偿或安置，导致被拆迁人生活困难或流离失所，危及被拆迁人的基本人权。《物权法》第四十二条明确规定，征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件。因此，有必要在立法时将征收补偿确定为征收决定生效的条件，只有征收补偿确定或完成后，方产生物权变动效果。
　　我国2004年颁布的宪法修正案第二十二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该宪法修正案将财产征收与补偿并列，实际上强调了补偿对于征收的重要性，因此，在具体的房屋征收立法中将征收补偿确定为征收决定的生效条件也是合于修宪精神的。
　　
三、征收人与用地人的关系
　　
        城市房屋拆迁中，拆迁人的目的不在于取得被拆迁房屋的所有权，而是被拆迁房屋占地范围的国有土地所有权。拆迁人在取得被拆迁房屋占地范围内的国有土地使用权后，必须开展新的建设项目。也正是在此意义上，《拆迁条例》第七条规定拆迁人申请拆迁许可证时，必须提交建设立项批文。
　　房屋征收同样也以取得被征收房屋占地范围内的国有土地使用权为目的。但是，征收人以国家名义进行征收，并不以国家的名义在被征收房屋占地范围开展建设。任何一个公益性建设项目，虽然可以由政府决定启动，但仍应有一个具体的建设单位在取得国有土地使用权后进行建设。《土地管理法》第四十三条也规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”因此，应区分房屋征收法律关系主体中的征收人与用地人，不能由政府作为征收人包办征收。
　　征收法律关系中区分征收人与用地人，并由用地人向征收人申请启动征收程序，可以在一定程度上避免我国土地征收程序中没有建设单位参与而产生的严重问题。
　　我国1986年颁布、1988年修订的《土地管理法》第二十三条规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请， 经县级以上人民政府审查批准后， 由土地管理部门划拨土地。”根据该条规定，土地征收行为属于依申请的行政行为，而非依职权的行政行为。同时，我国1982年宪法第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”也就是说，经建设单位申请，县级以上人民政府只有在该建设项目合于公共利益需要的情况下才能批准征用。县级以上地方人民政府与申请人即建设单位之间，分属不同性质的法律主体。一个属于征收权行使人，在具体的审批过程中保证土地征用公共利益标准，另一个则属于公益项目的承担者，并在具体的申请过程中充分证明其项目的公益性。但是，1998年《土地管理法》修改时，一方面土地征收权收归国务院和省级人民政府，另一方面则是正式征地报批法律程序中排斥建设单位的参与，实际上过去的依申请实施的征地行为被修改为依职权的行政行为。通过行政机关内部程序（市、县人民政府土地管理部门——市县人民政府—— 省国土地资源管理部门——省级人民政府）即完成征地手续。批准征地的决定也无具体项目对应。没有具体项目，征地批准机关确定征地的公益性就往往是一句空话，宪法规定甚至土地管理法的规定也形同虚设。大部分的征地批文实质上是一个用地计划。至于征地实施机关在拿到征地批文后，将已经征为国有建设用地出让用于商业还是公益，征地批准机关则在所不问。因此有人这样评价：“‘世界上最严格的土地管理制度’由于存在立法缺陷，而成为‘最不严格的土地征收制度’”1。这个“立法缺陷”，就是上述1998年《土地管理法》有关征地程序的调整。
　　如果房屋征收决定没有用地人的参与，一方面可能导致征收人在确定征收公共利益标准的不公正性，即征收人自己确定项目的公共利益性，并由自己确定是否决定征收，自己成为自己行为的“仲裁者”。另一方面导致房屋征收程序中的用地主体不确定，并不能有效约束征收人征收程序结束后改变土地用途，从而虚置征收的公共利益目的。
　　
四、征收人与补偿人的关系
　　
        在城市房屋拆迁制度下，拆迁行政主管部门负责拆迁许可、拆迁裁决的受理与作出，并在被拆迁人不履行拆迁裁决确定的搬迁义务时实施行政强制拆迁或申请人民法院强制拆迁，拆迁人负责被拆迁人的安置补偿。即使是政府主导的公益项目建设，也有一个具体的承担单位负责对被拆迁人的安置补偿，拆迁补偿关系也被视为平等主体之间的民事法律关系。
　　如果由政府作为征收人启动征收，并由征收人对被征收人进行补偿，将会出现如下难题：一方面，有些公共利益项目虽由一级政府决定征收，但该级政府并不负责落实征收安置补偿资金，由其补偿将会导致被征收人补偿安置的困难；另一方面，由政府作为征收人对被征收人进行安置补偿，将会导致安置补偿关系的行政化，特别是政府会倾向于采取单方的、具有强制性的决定来解决与被征收人之间的安置补偿关系。而房屋征收在本质上是被征收房屋在物权与债权之间的变化，《物权法》作为民事基本法也特别通过第四十二条对此加以规范。征收人与被征收人在安置补偿问题上更类似于平等的民事主体之间的关系，两者之间更宜通过自愿、协商的程序，而非单方、强制的方式形成安置补偿关系。
　　征收行为的公共利益性源于项目的性质，并不源于征收补偿资金的出处。因此，征收人可以与补偿人之间适当分离，政府可以通过向用地人或建设单位专项拨款，由其以作为补偿人实施安置补偿。用地人或建设单位在征收过程中履行征收补偿义务，并不享有单方的决定权，强制权，这将有利于促进用地人或建设单位通过民事程序处理与被征收人之间的安置补偿问题，以实现房屋征收和谐。同时，将征收人与补偿人分离，也为用地人或建设单位摒弃征收程序，在国家拨款范围内通过民事协议购买被征收房屋，进而完成公益建设目标提供了较好的平台。作为具备强制特性的征收行为，并不一定在每一个公益项目建设中均应启动。
　　
五、收回土地使用权与征收决定的关系
　　
        现行城市房屋拆迁制度下，拆迁人虽以被拆迁房屋占地范围国有土地使用权为目标，但拆迁法律关系仍以被拆迁房屋为客体。拆迁人只能在房屋拆迁程序外取得被拆迁房屋占地范围内国有土地使用权，拆迁补偿则往往仅以被拆迁房屋为计算基础，忽略被拆迁房屋占地范围内土地使用权的补偿。
　　为弥补城市房屋拆迁制度这一缺陷，土地管理部门依《土地管理法》第五十八条第一款第（一）（二）项规定收回被拆迁房屋的国有土地使用权时，却往往又面临被拆迁房屋所有权仍属被拆迁人的矛盾。因为只有土地管理部门收回国有土地使用权后，才能向拆迁人出让或划拨该部分国有土地使用权，由其持土地使用权批准文件申请拆迁许可证。拆迁过程中，被拆迁房屋所有权仍属被拆迁人，其占地范围国有土地使用权已为政府收回或已出让给拆迁人的现象不可避免，这又与房地产权利必须统一的法律原则相悖。
　　因此，房屋征收立法有必要同时解决被征收房屋占地范围内国有土地使用权的收回问题。而从国有土地使用权的财产特性出发，有必要将土地管理部门依《土地管理法》第五十八条第一款第一二项收回国有土地使用权的决定视作房屋征收的附属行为，并同时明确被征收房屋占地范围国有土地使用权的征收补偿。
　　
六、“砖头”与“人头”的关系
　　
        在我国计划经济时代，城市房屋拆迁以安置被拆迁人为补偿原则，发挥了改善城市居民住房条件的历史作用。现行城市房屋拆迁制度适应市场经济的要求，以被拆迁房屋的市场评估价为补偿基准，摒弃对被拆迁人的安置目标。被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择产权置换，且后一方式应结清产权置换房与被拆迁房屋之间的差价。
　　现行房屋拆迁补偿的市场评估原则与市场经济的基本规律相吻合，有其内在的科学性。但是，对于某些弱势群体的被拆迁人而言，房屋对其不仅具有财产属性，更有很强的生存属性。即使房屋窄小，市场价值不高，但对被拆迁人而言，有其历史形成的经营、就医，甚至子女上学便利。如果搬迁，则不可能复制旧有条件。如果该类被拆迁人选择货币补偿，则无房可住，如果选择产权置换，又因最低标准的置换房源价值也远超其被拆迁房屋市场价值，被拆迁人无力承担安置用房与被拆迁房屋之间差价，仍然无房可选。此类弱势人群的基本生存条件必须在房屋征收立法中予以保障。《物权法》第四十二条也规定：“拆迁居民个人住宅的，还应该保障居民个人居住条件。”
　　居者有其屋不仅是个人努力的方向，也应是征收人因公益而实施房屋征收过程中的义务。因此，对于处于弱势群体的少数被征收人而言，不应仅以其房屋为价值基础实施补偿，而同时也应以被征收房屋赖以居住、生存的个人为基数实施安置，可以这样形象地说，对于被拆迁人而言，房屋征收立法在以被征收房屋市场评估价格为补偿原则时，仍应例外实施从“砖头”向“人头”的变化。
　　
七、行政强制与司法强制的关系
　　
        城市房屋拆迁过程中，如果拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方不履行协议，另外一方当事人可以向法院提起民事诉讼，通过司法强制实现目的。如果拆迁人与被拆迁人达不成协议，则双方均可向拆迁主管部门申请取得拆行裁决，被拆迁人不执行裁决确定的搬迁义务，市、县人民政府可以责成有关部门实施行政强制拆迁，也可由拆迁主管部门申请人民法院进行司法强制。
　　不过，不论是司法强制，还是行政强制，均以强制被拆迁人履行搬迁义务为主要内容。在已有拆迁裁决的情况下，《拆迁条例》第十七条规定的强制拆迁启动条件是“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁”。如果拆迁人不履行拆迁裁决，《拆迁条例》对相关强制程序却语焉不详。在签订拆迁协议的情况下，如果拆迁人不履行协议义务，被拆迁人理论上可以通过司法进行强制。但《拆迁条例》第十五条仍然以被拆迁人不履行协议为假设条件，该条中规定：“诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”是否先予执行，人民法院依《民事诉讼法》规定的法定条件即可判断，《拆迁条例》自无必要画蛇添足，这里有明显的强调被拆迁搬迁义务的立法价值倾向。
　　可见，现行《拆迁条例》以被拆迁人不履行约定义务或行政裁决义务为前提，设计了相应的司法强制与行政强制程序，应该说在立法的价值选择上有所偏颇。而且，如果被拆迁人因不满意拆迁人安置补偿条件，不愿意签订协议，拆迁人可以直接通过行政裁决，行政强制拆迁程序实现其拆迁的最终目的。期间，即使被拆迁人对拆迁裁决，甚至行政强制拆迁提起诉讼，仍然因行政诉讼法规定的诉讼不停止执行原则而不可能阻止强制拆迁。
　　因此，拆迁人通过行政机关实施强制拆迁时，被拆迁人提起行政诉讼也不能抗拒房屋被拆除的结果，即使诉讼有利，对于被拆迁人而言，也仍然只是如何获得赔偿或补偿问题。因此，在衡量被拆迁人与拆迁人之间利益的位阶，有必要在房屋征收立法中取消现行城市房屋拆迁制度中的行政强制拆迁，只保留人民法院在诉讼中先予执行或者依申请执行的司法强制方式，由人民法院在个案中对被征收人利益与征收人的公共利益作一公正衡量，以第三方的中立审查制衡行政机关的单方决定，以体现征收过程中对被征收人的权利保障目的。
　　
八、土地征收与房屋征收的关系
　　
        依《物权法》第四十二条及《房地产管理法》第六条规定，房屋征收对象适用于国有土地上的单位与个人房屋，而土地征收系农村集体土地转为国有土地的唯一途径，其法定审批主体为国务院或省级人民政府。前者发生于国有土地范围，后者发生了集体土地范围，可以说是泾渭分明。
　　但是，法律规定表面上的清晰，完全可能因复杂的现实而出现适用的难题。如集体土地被征收后，其性质转为国有，该土地上的原有房屋拆迁是否适用《拆迁条例》就在实践中产生了重大争议。
　　2005年10月12日，经重庆市高级人民法院请示，最高人民法院行政审判庭作出“关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复”[（2005）行他字第5号]，认为行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《拆迁条例》对房屋所有权人进行补偿安置。最高人民法院行政审判庭这一答复出台后，许多地方纷纷以此为依据，于集体土地被征收后的房屋拆迁中，由拆迁主管部门依《拆迁条例》规定程序进行，甚至绕过土地征收过程中只能申请人民法院强制执行的约束，由行政机关依《拆迁条例》相关规定实施行政强制拆迁，以快速实现其目标。
　　集体土地被征为国有时，农民房屋作为地上附着物应一并征收并给予补偿。如果集体土地已经征为国有，地上房屋仍然归农民所有，则会产生土地与房屋权利主体不一致的矛盾。因此，集体土地征收后的房屋拆迁应与国有土地上房屋的征收相区分，唯其如此，方能厘清土地征收与房屋征收引发的不同物权变动规则，实现权利人利益的最大保护，并积极维护国家法律秩序。

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